工業用地出讓價裡的年期

八月十九日下午兩點半，中研院經濟所 B110。投影片翻到第四十二頁裡的第四頁，上面四條線。

橫軸是各省製造業相對於服務業的勞動生產率，越往右，製造業的相對優勢越大。縱軸是服務業用地價格除以製造業用地價格，虛線一表示兩種用途同價。藍線是實際資料，整條在一以上，而且往左邊翹得很高。製造業相對生產率越低的省份，服務業用地相對於製造業用地越貴。

紅線是模型跑出來的，假設地方政府要最大化本地製造業產出，它幾乎把藍線複製了一遍。綠線假設地方政府最大化本地居民的實質所得，關係反過來，變成製造業相對生產率越高的地方才越該給製造業優惠。紫線假設各地合作、考慮跨區的整體福利，價格比大致停在一點七到一點八，不隨當地的比較優勢移動。

報告人是鈴木悠太，論文是他與陸銘、奚錫燦、徐樂、鍾岳軍合寫的 Pro-Manufacturing Land Policies of Competing Local Governments，二〇二六年二月版，六十六頁，正在 Review of Economics and Statistics 修改。摘要給了三個數字：現行的土地政策相對於「各用途同價」的基準，全國福利低百分之二點二；地方各自最大化本地實質所得可以得到百分之三點四；跨區合作是百分之三點七。

我坐在台下，受過的訓練是法律。看到那張圖的第一個念頭跟台上不一樣。

這種研究在做什麼

先說清楚它的做法，不然後面幾節會看起來像挑毛病。

這篇屬於量化空間均衡，做法上是結構模型。它把整個經濟體寫下來：勞動力按戶籍與遷移成本選城市與部門，廠商付一筆進入成本後進入市場並以壟斷性競爭定價，部門之間有投入產出關聯，地區之間有貿易成本，土地市場出清。寫完之後用真實資料把裡面的參數校準到二〇一二年的中國大陸，再問：如果地方政府的目標換一個，均衡會長成什麼樣。

現實從資料進來的地方不少：宗地成交價、投入產出表、遷移矩陣、各省製造業與服務業的銷售額與就業。這些是真的，而且處理得比一般細。

生產函數用的是 Cobb-Douglas，各項投入的支出占比固定，土地永遠占成本的某個比例，不論地價漲跌；加總用 CES；工人的偏好衝擊服從廣義極值分配；廠商自由進入直到利潤為零。選這幾個形式的理由是技術性的：不這樣寫，均衡解不出來、參數也認不出來。做這一行的人都知道，所以連理由都不寫。

所以百分之二點二這個數字的地位要看清楚：它是在那一組假設成立的前提下算出來的推論。至於「地方政府在最大化製造業產出」這個結論同樣來自推論：四個候選目標函數裡只有這一個複製得出資料裡的橫截面型態。附錄 C 的圖 C.12 報告了失敗的那幾個：最大化地方名目 GDP 每人、最大化地方財政收入，都對不上。

這種論證叫顯示性偏好加模型選擇。它的說服力來自「別的目標都對不上」，不來自隨機化。要害也在同一個地方：如果存在一個沒被納入的機制，能單獨產生「製造業相對生產率越低、折價越大」這個型態，那個結論就不唯一了。

沒有自然實驗可用的時候，這是少數能回答「換一個目標會怎樣」的辦法。批評它之前要先承認它解決了什麼。

折價的估計

被當成應變數的那個折價，來自一條宗地層級的迴歸。左邊是每筆成交的單位地價取對數，右邊放服務業與住宅的用途虛擬變數，製造業當基準，係數就是溢價。資料是二〇〇八到二〇一五年中國土地市場網的成交公示。

控制項照 Henderson 等人二〇二二年那篇來：宗地面積的對數、該府該年各用途成交總面積的對數、距市中心距離的對數以及它與面積的交乘、最高容積率、出讓方式。另外有府固定效果、按府的年度線性趨勢、年固定效果。

他們做了幾件我原本會擔心的事。工業用地在郊區、商業用地在市中心，這個組成差異會不會就是全部？附錄裡分別剔除距市中心十五、十、五、三公里以內的宗地重估，結論不變。製造業內部各行業會不會本來就價差很大？表 C.2 以紡織為基準逐業估，各業之間最大的差距約百分之十二。

控制項的清單裡沒有使用權的年期。

年期

出讓價是一次繳清的，換來的是一段有期限的建設用地使用權。城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例第 12 條規定各用途的最高年限：居住 70 年、工業 50 年、教育科技文化衛生體育 50 年、商業旅遊娛樂 40 年、綜合或其他 50 年。所以那個成交價是一段有限年期權利的資本化價值。

同一件事，中國大陸自己的估價實務有明文的處理方法。國土資發〔2006〕307 號第四點規定，低於法定最高年期出讓的工業用地，或以租賃方式供應的，其出讓價格與年租金要按還原利率修正到法定最高年期的價格，再與最低價標準比對；年期修正必須符合城鎮土地估價規程 GB/T 18508-2001 的規定，還原利率不得低於同期中國人民銀行公布的人民幣五年期存款利率。

也就是說，在當地辦一筆出讓、判斷它有沒有低於最低價，年期折算是例行的一步，有國家標準的公式，有法定的利率下限。

那個公式在城鎮土地估價規程第 6.1.10 條，開頭第一句就寫明它要做什麼：「土地使用年期修正是將各比較實例的不同使用年期修正到待估宗地使用年期，消除因土地使用年期不同而對價格帶來的影響。」修正後的價格是修正前的價格乘上一個係數：

K = [1 - 1/(1+r)^m] / [1 - 1/(1+r)^n]

r 是土地還原率，m 是待估宗地的使用年期，n 是比較實例的使用年期。分子與分母各是一個年金現值因子。年期越長，能收的租金流越多，價格越高，而多出來的那一段被折現壓得越扁。

拿這個公式試算一下差別有多大。把各用途的地價都折算到工業用地的 50 年這個共同基準，需要乘的倍數如下（還原率是規程裡的 $r$，307 號規定它不得低於同期人民銀行五年期存款利率）：

還原率	商業 40 年折到 50 年	住宅 70 年折到 50 年	兩者拉開
3%	+11.3%	-11.7%	23.0 個百分點
4%	+8.5%	-8.2%	16.7 個百分點
5%	+6.4%	-5.6%	12.0 個百分點
6%	+4.8%	-3.8%	8.6 個百分點
8%	+2.6%	-1.7%	4.3 個百分點

表：按城鎮土地估價規程第 6.1.10 條的年期修正公式試算，各用途地價折算到 50 年基準所需的調整幅度。此處假設各用途都按第 12 條的法定上限核給年期（商業 40 年、工業 50 年、住宅 70 年），實際核給的年期有變異，要精算得逐宗地用它自己的年期。

商業用地的年期比工業短，折到共同基準要往上調；住宅的年期比工業長，要往下調。兩者朝相反方向走，所以拉開的幅度是兩個調整的和。在還原率 3% 到 6% 的範圍內，這個幅度是 9 到 23 個百分點。

論文把服務業與住宅併成同一個土地市場，腳註 21 給的理由是兩者的價格非常接近。年期修正正好作用在這個理由上。

國際期刊那邊的慣例相反。這篇沒有控制年期；它控制項所依據的 Henderson, Su, Zhang 與 Zheng 二〇二二年那篇，用的是同一批中國土地市場網二〇〇八到二〇一五年的資料，也沒有控制年期，全文沒有討論過這件事。兩篇都沒有，這是該領域的做法。

而資料裡有這個欄位。中國土地市場網的成交公示載明每宗地實際核給的年期，並且同一種用途的年期會不一樣。我看過的三則現行公示裡，兩則同樣填「二類工業用地」，一則核給 50 年，一則核給 30 年；一則填「城鎮社區服務設施用地」，核給 70 年。

年期若真的按用途固定，它的影響會被用途虛擬變數整個吸收，剩下的只是「用途溢價裡混了年期溢價」這種解釋上的問題。年期在同一用途內部就變動，情況不同：它在用途的固定效果之下仍然移動，而且與價格同向，構成一個標準的遺漏變數。307 號第四點要對低年期出讓另設規定，也說明低年期出讓在制度上是被預期會發生的。

（我看的是現在的公示頁。二〇〇八到二〇一五年那批舊資料的欄位長相取不到，舊站已經併進自然資源部。出讓合同必須載明使用年期，那是使用權的核心內容；加上 307 號在二〇〇七年就要求年期修正，推得出當年的紀錄有年期。以上是推論。）

還有一層在用途的分類上。土地利用現狀分類 GB/T 21010—2007 的一級類裡，住宅用地對應居住 70 年，乾淨；工礦倉儲用地的三個二級類都落在 50 年，不混雜；商服用地有跨年期的可能——批發零售與住宿餐飲一般按商業旅遊娛樂的 40 年，商務金融字面上不屬於商業、旅遊、娛樂，可能落進綜合或其他的 50 年。商務金融怎麼核年期，我查不到主管部門的逐條函釋。

論文對 services 這一類涵蓋哪些用途字面值沒有說明，兩個版本的全文都只在腳註寫了 manufacturing 含建築業與採礦業。而 Henderson 那篇用同一批資料，卻把純商業的成交併進 industrial 一起處理，分組方向與這篇相反。同一份資料在商服與工業的交界上有兩種分法，而分法直接決定服務業相對製造業的溢價是多少。

估價規程要算出一塊地此刻值多少錢，年期非折算不可。跨區迴歸問的是地區之間的相對價格，年期若在地區之間分布相近，用途與地區的固定效果就把它吸收掉了。年期的地區分布相不相近，可以拿資料檢驗。

折價還有哪些來源

工業用地自二〇〇七年起必須以招標拍賣掛牌方式出讓。招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定是國土資源部令第 39 號，二〇〇七年十一月一日施行；它的前身第 11 號令不含工業用地。論文的資料期間整段落在強制招拍掛之後。

價格另有下限。國土資發〔2006〕307 號第二點規定，工業用地的出讓底價與成交價均不得低於所在地土地等別對應的最低價標準，並且不得以土地取得來源不同、土地開發程度不同等理由對規定的最低價標準進行減價修正。

下限之下，中央自己開了兩個口。第三點規定，確需使用規劃確定的城市建設用地範圍外的土地、且前期開發由土地使用者自行完成的工業項目用地，可按不低於最低價標準的百分之六十執行；其中使用未列入耕地後備資源且尚未確定使用權人的國有沙地、裸土地、裸岩石礫地的，可按不低於百分之三十執行，由省級部門報部備案。

這兩種折價由中央規定，與地方政府的目標無關。而各省的地類分布差很多。如果沙地、裸土地多的省份同時是製造業相對生產率較低的省份，那條藍線往左翹的部分就會有一部分來自地類，與地方之間的競爭無關。這句話目前只是一個可以檢驗的可能。要驗它，得把各省符合第三點情形的宗地比例算出來。

至於低於最低價的作法，307 號第七點規定，低於最低價標準出讓工業用地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權的行為，要依法追究有關人員的法律責任。

出讓之外還有別的路。國有土地租賃在一九九九年就有依據，國土資發〔1999〕222 號把它定位為出讓的補充，強制排除租賃的只有經營性房地產開發用地，工業用地不在排除之列；租期短期五年以下，長期不得超過同用途出讓的最高年限。劃撥走不通——劃撥用地目錄是國土資源部令第 9 號，只涵蓋機關、非營利公益設施、國家重點扶持的能源交通水利基礎設施等四類，並明定以營利為目的者應當以有償方式提供。作價出資入股限於國有企業改制的脈絡。

還有園區。開發主體成片取得土地、建標準廠房出租給進駐企業，最終用地企業付的是廠房租金，宗地成交價那一筆記在開發主體頭上。這種安排我查不到統一的規範依據，看起來是地方規定與商業安排的組合。

各種供地方式在二〇〇八到二〇一五年各占多少，我查不到可靠的一手數字。國土資源統計年鑑在知網只給得出目錄頁；找到的一篇用中國土地市場網交易記錄的論文只有用途別統計，沒有供應方式別。網路上流傳過一組「出讓約七成、劃撥約兩成四、租賃等約半成」的數字，找不到出處，我不引它。所以租賃這條路能講到哪裡是有界限的：規範上工業用地可以租賃、租金按年繳而出讓金一次繳、兩者的價格口徑不同，這些寫得出來；它實際占多少、因此偏誤有多大，寫不出來。

所有權的歸屬與土地收入的去向

論文的制度背景那一節這樣寫：中國大陸的城市土地在憲法上由中央政府所有，地方政府逐漸成為城市土地的 exclusive legal owners 與供應者，實際上形成壟斷。

憲法第 10 條第 1 款規定「城市的土地屬於國家所有」。所有權的主體是國家。土地管理法第 2 條第 2 款接著規定「全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使」。代表國家行使所有權，與自己是所有權人，在法律上是兩件事。資料期間適用的物權法第 45 條同旨，現在是民法典第 246 條。至於地方政府，暫行條例第 9 條規定土地使用權的出讓由市、縣人民政府負責，第 10 條規定出讓方案按國務院規定的批准權限報經批准後，由土地管理部門實施。

這幾條的文字在二〇〇八到二〇一五年間與現在沒有實質差異，憲法第 10 條的現行文字自一九八八年修正案確立之後就沒有再動過。

兩種寫法各自服務於各自的問題。經濟學要回答的是誰在做決定，de facto monopoly 這個說法抓得準，而且抓到了模型真正需要的那件事。法律要回答的是憑什麼做這個決定、做錯了誰負責，所以所有權、代表行使、授權必須分層。

分層與否有實質後果，而且正好落在模型的一個設定上。模型裡的土地收入全額以一次性移轉發還給居民，本地戶籍的人另外多拿一份。這個設定與「地方政府是土地的所有權人」這個前提是相合的：所有權人收租，收了當然是自己的，要分給居民也理所當然。改寫成「地方受託辦理國家土地的出讓」，收入該歸誰、能不能拿去舉債、拿去做基建之後算誰的資產，全部變成要回答的問題。

論文測過「最大化地方財政收入」這個目標並且否掉了它，圖 C.12 顯示它複製不出資料的型態。那次測試是在「土地收入發還居民」的設定下做的。